基层干部应知应会常识二十条

深夜读完杨华教授的《县乡中国：县域治理现代化》一书，不禁掩卷长思：在这个充满浮躁与喧嚣的社会，总有一些人，他们倾注满腔热忱，去关心那些特别辛苦却又默默无闻的基层干部和普通百姓。我想，必定是一种勇于担当的社会责任感，一种对乡土中国深深的爱恋，一种始终把人民百姓放在内心最深处的情怀，驱使着他们，力所能及做一些实实在在的事情，哪怕只能改变现状一点点，也要使出浑身力气去做好。这种爱，这种情怀，这种责任感，我在贺雪峰先生的《大国之基》、吕德文教授的《基层中国》《大国底色》等书中，都真真切切感受到了。这次读《县乡中国》，同样如此。

这两年，由于疫情，我无法经常返回农村的老家，也不能与基层的朋友们畅聊，但通过阅读这些基于深入调查写出来的文字，我自认也能感触到基层中国发生的一些变化。这些变化有的代表了一日千里的进步，有的也给基层干部群众带来了困扰，但不论哪种情况，都需要我们积极面对，认真研究，充分论证，拿出合理可行的举措，来改善我们的工作生活。毕竟，我们生于斯，长于斯，葬于斯，充满生机的基层中国，就是我们的根之所在。

我当然没有资格进行深刻的评论，只是结合自己所了解的一些浅薄知识，做一点读书笔记，把书中的闪光点摘录出来，为感兴趣的朋友们提供些许参考。只鳞片羽，都是零散的，如要获得系统的知识，建议还是读一下原书。

第一条 领导注意力是稀缺资源。

领导的注意力是一种稀缺资源，而“领导出面”则是最稀缺的资源：只有真正最重要的事情，领导才会出面，才会身体在场。领导的注意力不会均衡分配，其分配具有倾向性和导向性。领导的注意力分配到哪些工作（领域或部门）上，这些工作就是重点工作、中心工作。领导注意力的分配方向决定了辖区或单位资源的流动方向。

第二条 县直部门借助考核支配乡镇工作。

在级别上，乡镇与县直部门是同级，相互之间没有隶属关系。但只要科局有一项工作被纳入县级综合考核，它就有了对乡镇的支配手段。随着被纳入综合考核的部门工作增多，握有“尚方宝剑”的部门越来越多，甚至连团委、妇联、残联等过去十分边缘的部门都有工作被纳入综合考核，或者成为考核组的成员，从而有了支配乡镇的权力。

第三条 考核支配的负面效应不少。

资源支配是一种正向激励手段，考核支配则是依托县委县政府权威的支配，实质上是一种政治权力支配。部门只下任务、不给资源，乡镇硬着头皮、顶着压力、带着怨气，按照部门的规定亦步亦趋地工作，缺乏工作的主动性和主体性。被纳入综合考核的工作越多，乡镇的工作量和工作压力就越大，乡镇很可能用形式主义应对部门的权力支配和任务考核。

第四条 县级部门从执行者变成监督者。

近年来，县乡政府间关系发生了改变。县级作为政策执行者的角色减弱，其政策制定者、督查者的角色增强，县级与上级部门的利益越来越一致，而与乡村的利益对立性加剧。一方面，县级把事情、责任划给乡镇，而权力、资源不划下去。环保、安全、国土等县级部门从责任部门变成监管部门，从执行者变成监督者。

另一方面，部门业务转化为县委县政府的工作，乡镇成为落实者，部门则代表县委县政府负责监督、检查、考核。县级部门与乡镇的关系，由之前的平等关系，转为上下级不平等的关系，部门的权威性增强。一旦被上级查出问题，县级会从快从重处分乡镇，以撇清关系、推卸责任。

第五条 层层加码是上级卸责的表现。

县对乡镇层层加码，乡镇对县搞形式主义。工作上、监督上的层层加码是典型的上级卸责的表现。要么不做事，要么做事就要保证绝对安全，将事情按章做到位，乃至做绝，也就是顶格、刚性、加码执行上级政策，而不顾及、不反馈实际情况，更不会冒险变通，造成只知执行、不顾及政策后果、形式主义泛滥的局面。而一旦出现问题（被上级查到、造成社会影响），就会千方百计地将责任推卸出去，下级是其推卸责任的最好冤大头，从快从重处罚下级就成了必然选择。

第六条 乡镇没有两个一把手。

乡镇是一个整体，是一个纯粹的执行部门，科层化程度不高。无论是政府的事情还是党委的事情，都得让书记知道，要通过书记，这是规矩。虽然乡镇党委书记和班子其他成员有名义上的分工，但在面对驻村工作、中心工作时，乡镇干部都是一起干，专业性不那么强，分工也不那么明确。

在乡镇治理事务中，分不开哪是党务、哪是政府工作、哪是群团工作，许多工作都是一笼统、一麻袋，搅合在一起，需要党委负责统筹协调。能够做到乡镇书记的人，都有几把刷子，是全能型、复合型人才。乡镇决定都由书记做出，镇长不能做决定。镇长的正确角色是党领导下的政府的办事员，不是政府的一把手。

第七条 一线政治是谁有能力听谁的。

基层治理一线，主要包括街乡治理、街头执法、企业生产等，上下级之间、同事之间的关系较为扁平化，等级性和距离感都不强。一线工作具有复杂性、多变性、难控性、非规则性等特点，需要充分调动一线人员的积极性和主动性，也需要给予一线人员一定的自主性、灵活性和自由裁量权。因此，一线工作团队不能等级性太强，权力运行不能过于僵化。

对于一线领导的权威来说，权力和能力二者相辅相成，缺一不可。一线领导个人的能力包括调动资源、协调关系、解决问题、应对危机等，其能力越强，越有领导魅力，下属就越佩服，越会心悦诚服地听领导的话、跟着领导干活。俗话说得好，“是骡子是马，拉出来遛遛。”一线直接面对具体问题，不仅工作人员要有解决具体问题的能力，一线领导也要有解决问题的能力。

第八条 乡镇要重视所有部门的所有工作。

各种督导、考核越来越多。乡镇工作不再像过去那样，有明确的主次、轻重、缓急之分，没有哪项工作不重要，没有哪项工作可以掉以轻心。尽管不是所有工作都是政治任务，但对待所有工作都要像对待政治任务一样重视。

结果是，领导看似什么都关注了、什么都重视了，但因为基层现有的人力、物力、财力等难以支撑所有的事情平均用力，导致关注越多，效果越不好，领导的注意力出现内卷。乡镇干部身心皆累，在精力、资源有限的条件下，许多工作只能以形式主义应付。

第九条 即便是没有被纳入考核的治理事务，乡镇也不敢马虎。

只要有一项工作被纳入综合考核范畴，这个部门就是指挥棒在手，有了考核乡镇的权力，就能指挥乡镇干活。它不仅要求乡镇干好被纳入考核的这一项工作，还附带要求乡镇干好部门其他的工作，否则它就会找个理由，给被纳入考核的工作项打低分，使乡镇总分受到影响。乡镇为了给部门留下好的印象，让它们在考核分数上给高分，就必须将部门的其他工作也一并干好。

第十条 乡镇是形式主义的重灾区。

乡镇形式主义的主要表现：一是填表格、做材料，应付上面检查。二是干部避责，主责干部为了不被问责或者出事脱责，不是实质性地将工作做好，而是步步留痕、事事有迹，将工作程序做得滴水不漏，待到倒查责任时以程序合理合法脱责。三是什么事都请示汇报，等待上面的指示，唯上思想严重，缺乏责任担当，上面没说的不做，有明确指示的才做，亦步亦趋，自身的灵活性、主动性没有发挥，治理活力和内生动力严重不足。

第十一条 形式主义涉及的是上下层级关系问题。

乡镇形式主义主要产生在完成上级交办的任务的过程中，而不是产生在处理其内部事务时。如乡镇综治办调解上级移交的纠纷案件，就必须按照规定的程序、步骤和规范制定相应的文字档案。一个一天可以调解好的案件，做档案可能需要花费数倍的时间。而乡镇自己接收的普通纠纷案件，乡镇干部为了避免制作繁琐的文字图片材料，在调解好之后一般都不记录在档案之中。

完成上级交办的事务搞形式主义，处理自己的内部事务不搞形式主义，说明形式主义涉及的是上下层级关系，包括中央与地方、基层与上级的关系问题。可以说，乡镇形式主义主要存在于落实政治任务的过程中，它是较多政治任务与过程管理结合的产物。

第十二条 从结果管理向过程管理的转变。

结果管理实质上是包干责任制，下级单位有较大自主权。过程管理又称“政策执行监控”，上级不仅决定下级做什么，还规定下级怎么做和评定做得怎么样。下级执行中的决定权、自由裁量空间受到限制，不仅不能调整政策目标，还不能偏离执行轨迹。下级是按部就班、不偏不倚、没有自主思考的执行者。在结果管理中，下级兼具上级代理人和地方当家人的角色，在过程管理中，下级成了纯粹的上级代理人。

第十三条 过程管理的隐含预设：上级不信任下级。

过程管理中有一个隐含预设，就是上级不信任下级，通过规章制度约束和规范下级行为，下级在政策执行中处于“被人盯着”的状态，而不是充分放活下级的主体性，调动他们的积极性、主动性。结果管理中，上下级是在政策目标上“层层加码”，过程管理中，上下级除了目标上的层层加码，还在规章制度上层层加码。每一级都生怕下级给自己捅娄子，为了保护自己，就得给下级更多的“枷锁”，越是级别低，枷锁也就越多。

第十四条 规范下乡导致痕迹主义。

上级不直接做工作，它要体现工作，就必须保证下级真的做了工作，也就是要对工作进行监控。为了保证乡镇按照自己的意图做事，上级下派任务的同时，会相应地下派规范，要求下级按照规范来做，自己也按照规范来检查验收。对于下级来说，按照规范来做，各步骤都留痕，也是在证明自己做了事情，好向上级交差。过去虚做的事情要实做了，要做的事情越来越多，还得按照规范来做，工作量也就成倍地增加。

第十五条 过程管理导致的十三大弊端。

（1）监督检查泛滥，干扰下级工作；

（2）上级不信任下级，下级被监控干活，积极性不高、负面情绪大；

（3）问责频繁，下级带着压力、背着处分干活；

（4）负向激励、问责太盛，做了再多也看不到成绩；

（5）下级没有自主空间，上下级没有谈判空间；

（6）下级被动执行上级政策，亦步亦趋，一切听从上面指示命令，没有主动性、创造性；

（7）下级执行政策依葫芦画瓢，按图索骥，工作过程没有自我的创造性，无法激发其内在动力；

（8）下级单位实际情况无法反馈上去；

（9）各级走好必要的程序而不是实质性地做好工作，形式主义、自我保护、避责等行为盛行；

（10）为了保护自己，上面说了的才做，不说的不做；

（11）各单位为了表示做了工作，不断向乡村两级派单填表；

（12）下级存在严重的给别人打工的心态和应付心理，做事没有责任心；

（13）下级做事按部就班，干部之间在工作中没有肝胆相照的情感体验。

第十六条 基层落实工作不再变通。

在基层落实工作中，现在普遍存在“不变通”的现象。许多原本应该结合实际予以变通的工作，也不变通了。基层干部说，要是放在过去，上面的政策不符合基层实际，他们就会向上面沟通反映，然后共同研究制定符合本地实际的政策落实方案和措施。现如今，基层干部不仅不变通，甚至不再反映情况，上面怎么说，下面就怎么做，根本不管工作做了以后的效果如何。他们只对落实了上级工作感兴趣，不再关注工作效果。

第十七条 自主性是最大的激励。

某种程度上讲，“变通”是基层干部自主性强的一个表现。自主性不强，则意味着基层干部只能按照上面的规定办事，自我操作、自我发挥的空间较小。是把工作当作自己的事情、自己的事业，还是当作上级的事情、当作负担累赘？对工作的认识不一样，工作的状态就不一样。

把工作当作自己的事情，就会生发对工作的责任感，就会认真地将工作干好；把工作当作上级的事情，就会应付工作，无论工作做得好不好，能够交差就好，而不会对工作有责任感。在干工作的方式上，是工作中有自己的方式、思路、手段、安排等，还是完全按照规章细则亦步亦趋地干工作，干工作的状态也不同，前者积极主动，后者消极被动。

第十八条 政策制定要留有余地。

上级制定政策时不能太细、太具体，而要留有余地和回旋空间。特别是要将政策弹性空间和操作空间留给基层干部，让他们有权对政策进行操作化改造和解释，有权根据实际选择恰当的政策工具。任务不要太细致，领导对完成任务过程只做原则性把握，而将怎么做的权力留给基层干部。说实话，不考虑基层实际的所谓精细化指导，就是瞎指挥，就是官僚主义。

第十九条 上级要“熟悉”“同情理解”下级。

在政策沟通方面，最关键的是上级“熟悉”下级。上级对下级能够给予同情性理解。当下级在执行政策过程中出现问题或困难时，上级不是首先督促、问责，而是给予同情性理解，体谅其“苦衷”和“不容易”，对下级遇到的问题感同身受。当政策非执行不可时，一方面，上级不是强压下级，而是做思想工作，将下级的思想统一到上级的政策上来；另一方面，上级会给予相关配套支持，解决下级的实际困难。

第二十条 多层级视频会议成为基层新的负担。

视频会议原本是为了减轻基层负担才出现的，但事实上越减越多。一些乡镇和部门反映：电视电话会议成了基层普遍的新负担。主要表现为：中央部委开了会，原本各级人员已经了解了会议精神，但下面每个层级、每个领域还要开会传达。这类多级视频会，基层领导干部一提就头痛。从中央部委下来的视频会，乡村两级干部要重复开五六次同样的会。

为什么已经开过的视频会，下面各层级还要分别开呢？一方面，中央部委开过了，省、市、县、乡还要结合本辖区实际情况，提出抓好落实工作的要求，督促下级重视；另一方面，如果上一级不下文或不开会，或者重要领导不陪会，给下级的直接印象，是上一级政府、部门及其领导不重视某个事情，那么下一级也不会重视这个事情，在执行中就会打折扣、应付了事。

作者简介：李子聿，中部某省纪委工作人员，近年来一直关注基层治理课题，撰写反对官僚主义形式主义文章，并梳理毛泽东同志相关重要论述数十篇，著有《驿路心灯——金水河畔谈历史人物》一书。