社会救助是一项保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的重要制度安排。党的十八大以来，习近平总书记对社会救助作出一系列重要论述，提出一系列新思想、新论断、新要求，系统回答了我国社会救助事业发展的重大理论和实践问题。在过去十年人民生活全方位改善的基础上，党的二十大将“增进民生福祉、提高人民生活品质”摆在更加重要位置，对“健全分层分类的社会救助体系”提出要求。做好新时代的社会救助工作，必须深刻领会习近平总书记关于民生保障的系列论述，深入理解党中央对社会救助的总体要求，准确把握党的二十大关于社会救助的新部署新要求，努力实现“七个转变”。
救助对象由“低保特困”向“低收入人口”转变
习近平总书记指出，全面建成小康社会之后，绝对贫困已消除，但相对贫困仍将长期存在，针对绝对贫困的脱贫攻坚举措要逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施，并纳入乡村振兴战略架构下统筹安排。2020年4月，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于改革完善社会救助制度的意见》出台后，民政部根据群众的困难程度和致困原因划分三个救助圈层，核心层是低保对象和特困人员，这是困中之困、难中之难，必须首先保障好；外围层是低保边缘家庭和支出型困难家庭，对这些人员根据实际困难程度，给予相应的基本生活救助或专项社会救助；最外圈层是全体居民，在遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活暂时陷入困境时，给予专业型或急难型社会救助。同年12月，《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》将各圈层概念整合为“低收入人口”，主要包括低保对象、特困人员、低保边缘家庭、易返贫致贫人口、因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难人口。
近年来，山东省立足实际探索创新，不断健全分层分类的社会救助体系：全面修订低保办法，出台特困人员认定办法和因病致贫重病患者认定办法，在因病致困、因残致困、异地申请救助等方面适度扩大政策覆盖范围，将刚性支出因素纳入收入认定体系；改革完善临时救助制度，打破急难型临时救助户籍地、居住地申请限制，将覆盖范围扩大到包括流动人口在内的全体居民；积极开展低保边缘家庭认定，将低保边缘家庭中的重病重残人员按照“单人户”纳入低保；推动有关部门完善针对低保边缘家庭的专项救助政策。这些政策创制为实现救助对象由“低保特困”转向“低收入人口”提供了基本遵循和方法路径。下一步，要落实这些改革举措，我们必须独立或联合有关部门认真落实相关要求，按照“一年见成效，二年创品牌”的建设要求，持续推进社会救助综合改革，实现救助对象的扩围和救助质量的增效。
救助理念从“人找政策”向“政策找人”转变
习近平总书记指出：“消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。”要实现“共同富裕路上，一个不能掉队”的目标，就需要建立社会救助主动发现机制，这也是党中央赋予社会救助工作新的职责。社会救助对象是弱势群体和特殊群体，受文化水平、认知能力、健康状况、生活环境等因素影响，一些人不知晓救助政策，或知晓政策但不会申请，还有因残疾、患重病等原因没有能力申请。要解决这一问题，必须建立主动发现机制，从“人找政策”向“政策找人”转变，打通政策和人之间的“最后一米”。
一是明确主动发现的功能定位。依申请救助是社会救助的“法定方式”，主动发现是提高社会救助服务效能的重要举措，是依申请救助的重要补充，要将两种方式有机结合，切实提高社会救助的可及性、覆盖率。
二是聚焦重点对象。主动发现要聚焦有求助意愿但申请能力不足、对申请政策流程不知晓的特殊困难群众，密切关注低保边缘人口、支出型困难群众。
三是压实主动发现责任。依托基层组织，发动基层力量，建立以县、乡、村三级工作人员为基础，社会力量广泛参与的主动发现队伍。
四是提高主动发现能力。加强跨部门数据比对和入户摸排，利用“大数据+铁脚板”提高“政策找人”效率。健全低收入人口平台监测预警机制，通过数据交叉比对、关联分析和综合评估等，筛查存在遇困风险的低收入人口，实现困难群众早发现、早干预、早帮扶。
五是规范救助热线受理。对群众反映的求助线索，要及时调查核实，切实做到应保尽保、应救尽救。
六是广泛宣传救助政策。采取多种行之有效方式，广辟渠道，加大社会救助政策宣传力度，让群众知晓救助政策，遇困时主动向政府寻求帮助。
救助主体由“政府为主”向“政府+社会力量”转变
党的二十大对“健全分层分类的社会救助体系”提出要求，明确了新征程上社会救助事业发展的总体布局、目标任务和发展路径。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于改革完善社会救助制度的意见》指出：“形成以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充，覆盖全面、分层分类、综合高效的社会救助格局。”社会力量参与社会救助是新发展阶段社会救助体系的重要组成部分，主要发挥三个方面的作用。
一是作为政府救助的必要补充。政府救助重在满足困难群众的基本生活需求或专项救助需求，主要发挥保基本、兜底线作用，在救助门槛、救助内容、资金使用等方面具有较大的政策刚性。面对一些花费巨大的救助需求，如大病救助等，慈善组织可以对政府救助无法覆盖或救助后仍有困难的家庭或个人给予慈善帮扶。
二是作为社会救助工作力量的重要来源。各级民政部门应积极推动社会工作与社会救助深度融合，推动两项工作流程相衔接，将社会工作的入户调查、需求评估、建档访视、资源链接、能力提升等服务内容嵌入社会救助过程中，形成标准化的服务流程；推动社会工作方法与社会救助方式融合，在需求评估的基础上，积极推动通过个案工作、小组工作和社区工作等方法为受助群体开展服务；推动社会工作者与社会救助工作人员融合，对社会救助工作人员进行社会工作专业知识和技能培训，设置社会救助顾问岗位，通过政府购买服务等方式，招录社会工作者从事救助工作，以提升社会救助服务的专业化水平。
三是作为服务类救助的重要提供者。政府救助侧重基本生活救助和专项救助，社会力量救助侧重通过个性化的服务满足救助对象多样化的服务需求，在服务对象和服务内容上更灵活更有效率。
救助方式从“物质救助”向“物质+服务”转变
党的二十大报告指出，要在“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”上持续用力。社会救助在“弱有所扶”中要发挥兜底保障和促进发展的双重功能，既要保障低收入群体的基本生活，也要加强以“促发展”为导向的各种服务类救助，帮助弱势群体解决除经济困难之外的社会交往、心理援助、就业促进等问题，使传统的“物质救助”转化为“物质+服务”救助。
在供给主体上，县级有关部门及乡镇（街道）是提供服务类社会救助的主体，除此之外还包括慈善组织、爱心企业、专业社工、志愿服务队伍等多元主体，可以灵活、有针对性地实施形式多样的救助项目，满足困难群体个性化的发展需要。
在对象范围上，应包括分散供养特困人员，社会救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人，学龄阶段的困难家庭未成年人，有就业和参与产业项目需求的困难人员，有特殊需求的困难家庭等。
在服务内容上，通过政府购买服务等多种方式，针对不同类型的群体提供不同的救助服务，形成逐层递进的救助服务体系。其中，对分散供养特困人员、社会救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人、重病患者，提供必要的访视和照料；对学龄阶段的困难家庭未成年人，提供学业辅导、亲情陪伴；对有就业和参与产业项目需求的困难人员，提供资源链接、技能培训、就业岗位或产业项目帮扶；对有特殊需求的困难家庭，提供生活指导、心理抚慰、社会融入服务等。
救助内容由“单一施救”向“综合施救”转变
党的二十大报告指出，实现全体人民共同富裕是中国式现代化的本质要求之一。社会救助是对社会财富再分配、为困难群众兜住底，是共同富裕的应有之义。救助政策和资源分散在不同部门，推动社会救助统筹协调，寻求社会救助的最大公约数，发挥社会救助的最大效益，是实现共同富裕的必然选择，也是社会救助事业高质量发展的主攻方向。
一是加强工作统筹。发挥县级社会救助协调机制作用，县级社会救助综合服务中心履行综合、协调、服务职责，各救助职能部门开展专项救助。
二是加强政策统筹。加强社会救助政策与社会福利、社会保险政策的有效衔接，包括与残疾人两项补贴、困境儿童基本生活保障、经济困难老年人补贴等其他民政福利保障政策有效衔接。
三是加强信息统筹。在“用数据”方面下功夫，开展部门间数据交叉比对和多维数据分析，根据救助对象教育、医疗等刚性支出情况以及劳动能力、年龄、学历、患病情况、残疾情况、已实施救助历史等信息，综合研判救助需求，为各部门精准认定救助对象提供参考依据。
四是加强帮扶统筹。加强乡镇（街道）社会救助“一门受理、协同办理”机制建设，探索建立智能化研判系统，通过系统自动精准匹配，选择最适合困难群众的救助套餐，推送至相关救助职能部门或社会组织实施救助，形成救助合力。
救助手段由“群众跑腿”向“数据跑路”转变
习近平总书记在论述扎实推动共同富裕时明确提出，要“促进基本公共服务均等化”。国家倡导的“放管服”改革，其最终目的就是权力下放、提高效率、便民利民，实现公共服务均等化，社会救助工作概莫能外。
一是健全社会救助家庭经济状况核对机制。进一步扩大数据共享范围，取消可以通过数据平台查询的相关救助申请证明材料，方便困难群众申请救助。
二是加强乡镇（街道）社会救助工作人员政策培训。乡镇（街道）是县级审批权限委托下放后的重要一环，要通过培训让工作人员真正熟悉各部门的专项救助政策，根据困难群众救助需求，及时将民政救助之外的救助申请转交其他部门办理，加强工作调度，督促相关部门及时处理通过“一门受理”系统转办的救助申请事项，实现各项救助申请事项统一受理、一站式服务，变“群众来回跑”为“部门协同办”。
三是推动社会救助服务向移动端延伸。逐步实现各类救助事项移动端“掌上办”，督促乡镇（街道）抓好“社会救助APP”的使用管理，明确专人负责，确保及时办理移动端各项救助申请事项，为困难群众提供方便快捷的服务。
救助标准由“定向提标”向“扩围增效”转变
党的二十大报告提出，要紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，坚持尽力而为、量力而行，深入群众、深入基层，采取更多惠民生、暖民心举措，着力解决好人民群众急难愁盼问题。面对百年未有之大变局，社会救助的职能不仅体现在兜底保障上，还要发挥好社会“稳定器”和“减压阀”的作用，由“定向提标”转向“扩围增效”。
一是因地制宜制定与地区经济发展水平相适应的收入、财产认定条件。低保对象的收入必须是挤掉水分的纯收入，而且在重病、残疾、就学等方面要进一步放宽政策限制，扩大刚性支出扣减范围，适当放宽维持家庭生活必需的房产、车辆、存款等财产认定条件。
二是稳慎开展金融资产核对。充分考虑多数低保老年人生活极度节俭、爱储蓄的特点，对银行存款超标的不能简单“一退了之”。应杜绝核对过程“一刀切”行为，不得以特定职业、特定行业或特殊身份等为由，直接认定为不符合低保条件。
三是健全完善困难群众救助保障标准动态调整机制。按照尽力而为、量力而行的原则，科学合理确定城乡低保标准，有序缩小城乡差异，实现低保人数动态管理、低保标准动态调整，在提标的同时实现扩围增效。
来源：《中国民政》杂志
作者：赵立杰（山东省民政厅党组成员、副厅长）
